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為加強規劃許可和用地審批融合管理，推進(jìn)用途管制制度改革，自然資源部近日印發(fā)《關(guān)于深化規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），明確以“多規合一”為基礎，以精簡(jiǎn)審批環(huán)節、加強規范管理、提升服務(wù)水平為重點(diǎn)，推動(dòng)“多審合一、多證合一”，提高審批效能和監管服務(wù)水平。自然資源部國土空間用途管制司、國土空間規劃局、自然資源確權登記局、自然資源所有者權益司、國土測繪司相關(guān)負責人，針對新政的出臺背景、主要內容、重要作用及其落地實(shí)施的保障政策等進(jìn)行解讀。推動(dòng)規劃用地審批事項深度融合
2019年5月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規劃體系并監督實(shí)施的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干意見(jiàn)》）要求，以“多規合一”為基礎，統籌規劃、建設、管理三大環(huán)節，推動(dòng)“多審合一、多證合一”。為貫徹落實(shí)中央重大戰略部署，同年9月自然資源部出臺《關(guān)于以“多規合一”為基礎推進(jìn)規劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規〔2019〕2號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2號文”），按照“一類(lèi)事項一個(gè)部門(mén)統籌，一個(gè)階段同類(lèi)事項合并”的原則，對城鄉規劃許可、建設用地審批等用途管制事項進(jìn)行改革，合并審批、優(yōu)化流程、簡(jiǎn)化材料。各地反映，2號文推動(dòng)了原有審批事項的“物理整合”，但目前規劃許可、用地審批還存在事項交叉重復、銜接不夠、效率不高和重土地輕空間、重審批輕監管等問(wèn)題。當前，《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《綱要》）已印發(fā)實(shí)施，省級及以下國土空間規劃編制、審批加速推進(jìn)，“多規合一”基礎不斷鞏固，后端規劃實(shí)施的相關(guān)審批事項進(jìn)一步優(yōu)化簡(jiǎn)化具備了更好的條件。因此，需要在前期改革實(shí)踐的基礎上，繼續深化規劃用地改革，推動(dòng)相關(guān)事項深度融合，進(jìn)一步提高審批效能和監管服務(wù)水平。
《通知》的起草出于多方考量：一是夯實(shí)規劃基礎，加快推進(jìn)國土空間規劃編制、審批，為規劃許可、用地審批提供法定依據。二是精簡(jiǎn)審批環(huán)節，區分不同情形，以合并、同步、豁免、承諾等方式，推動(dòng)規劃用地審批許可提質(zhì)增效。三是加強規范管理，針對地方和行政相對人反映問(wèn)題集中的審查事項，明確規范實(shí)施的具體要求。四是提升服務(wù)水平，推動(dòng)用途管制全周期數字化管理，有序推進(jìn)規劃許可電子證照應用，加強政府信息共享。
總體來(lái)看，《通知》在原有政策基礎上，圍繞精簡(jiǎn)、規范、服務(wù)提出了深化改革的要求，相關(guān)政策舉措將進(jìn)一步便民助企，有效降低行政相對人的辦事成本，促進(jìn)投資項目盡快落地建設。
夯實(shí)國土空間規劃基礎
目前，地方各級國土空間總體規劃的編制工作基本完成，已啟動(dòng)審查報批工作。《通知》進(jìn)一步強調地方要加快推進(jìn)各級國土空間總體規劃編制審批，對于盡快完善以規劃為基礎、以用途管制為手段的國土空間開(kāi)發(fā)保護制度具有推動(dòng)作用。
鑒于國土空間規劃改革前，下級規劃突破上級規劃、詳細規劃或專(zhuān)項規劃突破總體規劃的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生，“三區三線(xiàn)”劃定試點(diǎn)過(guò)程中，各項專(zhuān)項規劃空間需求過(guò)大、部分空間的規劃用途存在交叉重疊等問(wèn)題較為突出的客觀(guān)現實(shí)，《通知》進(jìn)一步落實(shí)《若干意見(jiàn)》《綱要》要求，規定下級規劃要服從上級規劃，總體規劃要統籌和綜合平衡各相關(guān)專(zhuān)項規劃的空間需求。同時(shí)，考慮到各地資源稟賦、經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展階段和功能定位的差異性，也要求上級規劃應給下級規劃留有合理空間，除上級規劃明確的強制性?xún)热萃猓胤娇山Y合實(shí)際因地制宜確定差異化規則，分類(lèi)精準施策。這既是維護國土空間規劃權威性、嚴肅性的必然要求，也是確保地方經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中各類(lèi)空間開(kāi)發(fā)保護行為依法依規開(kāi)展的現實(shí)需要。《通知》再次強調了相關(guān)要求，為更好實(shí)施“多審合一、多證合一”改革打下了空間基礎。
3月，自然資源部印發(fā)《關(guān)于加強國土空間詳細規劃工作的通知》（自然資發(fā)〔2023〕43號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“43號文”），強調詳細規劃是實(shí)施國土空間用途管制和核發(fā)建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、鄉村建設規劃許可證等城鄉建設項目規劃許可，以及實(shí)施城鄉開(kāi)發(fā)建設、整治更新、保護修復活動(dòng)的法定依據。《通知》提出及時(shí)開(kāi)展詳細規劃編制或修編與43號文進(jìn)行了銜接，進(jìn)一步強調了詳細規劃的法定作用。
精簡(jiǎn)規劃用地審批環(huán)節
《通知》提出，整合現行的規劃選址論證、耕地踏勘論證、永久基本農田占用補劃論證、生態(tài)保護紅線(xiàn)不可避讓論證、節地評價(jià)等事項為規劃選址綜合論證，是與《關(guān)于加強用地審批前期工作積極推進(jìn)基礎設施項目建設的通知》的充分銜接。可行性研究階段，統籌規劃選址、耕地和永久基本農田保護、節約集約用地等要求，在滿(mǎn)足功能需求、技術(shù)安全和合理投資的前提下，多項論證合并辦理，編制節約集約用地論證分析專(zhuān)章，有助于促進(jìn)建設項目不占或少占耕地，合理避讓永久基本農田、生態(tài)保護紅線(xiàn)，提升項目節約集約用地水平，提高審批質(zhì)量和效率。項目建設單位在申請建設項目用地預審與選址意見(jiàn)書(shū)時(shí)，只需提交節約集約用地論證分析專(zhuān)章，不再單獨編制相關(guān)技術(shù)報告。
《通知》鼓勵同步核發(fā)建設用地規劃許可證和建設工程規劃許可證，因市政基礎設施和標準廠(chǎng)房建設項目具有通用性、配套性、標準化等特點(diǎn)，《通知》鼓勵這兩類(lèi)項目將建設工程設計方案編制、審查前移，實(shí)施“帶方案供應”，將土地供應與規劃許可兩階段變串聯(lián)為并聯(lián)，在完成供地的同時(shí)建設單位即可取得建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證，降低企業(yè)時(shí)間成本，促進(jìn)項目盡快落地實(shí)施。其中，市政基礎設施建設項目用地大多符合以劃撥方式配置的要求，其建設單位在申請用地時(shí)可一并提出建設工程設計方案，方案經(jīng)審查同意后納入供地方案；市、縣人民政府出讓標準廠(chǎng)房建設項目用地時(shí)，可由政府產(chǎn)業(yè)主管部門(mén)、產(chǎn)業(yè)園區等組織編制標準廠(chǎng)房建設工程設計方案，經(jīng)自然資源主管部門(mén)審核后納入供地方案，在出讓公告和出讓文件中應予以公開(kāi)，建設工程設計方案和相關(guān)出讓條件不得違反市場(chǎng)公平競爭原則。
《通知》同時(shí)鼓勵地方探索同步發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)權證書(shū)，依法依規實(shí)行“交地即交證”，即不動(dòng)產(chǎn)登記機構提前介入、主動(dòng)服務(wù)，采取優(yōu)化流程、信息共享、并聯(lián)辦理等舉措，對已完成地籍調查、繳清土地出讓價(jià)款等具備不動(dòng)產(chǎn)登記法定條件的新供應土地，在交付土地的同時(shí)，辦理不動(dòng)產(chǎn)登記并發(fā)放不動(dòng)產(chǎn)權證書(shū)，助力用地單位盡早融資貸款和開(kāi)工建設。
在總結地方實(shí)踐經(jīng)驗的基礎上，《通知》還鼓勵各地探索建立建設工程規劃許可豁免清單并提出底線(xiàn)要求。其中，在豁免條件上，要求不影響周邊利害關(guān)系人合法權益、不改變建筑主體結構、不破壞景觀(guān)環(huán)境、保證公共安全和公共利益；在項目類(lèi)型上，限定為老舊小區微改造、城市公共空間服務(wù)功能提升等微更新項目；在保障措施上，提出要完善監管機制、“放”“管”并舉。此外，《通知》落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標準化規范化便利化的指導意見(jiàn)》要求，提出各地可區分項目類(lèi)型、風(fēng)險程度，探索建設工程規劃許可告知承諾制，進(jìn)一步利企便民。
加強規劃用地規范管理
一是依據規劃審批城鎮用地。為落實(shí)“項目跟著(zhù)規劃走、要素跟著(zhù)項目走”，《通知》規定報批城鎮用地農用地轉用和土地征收應符合國土空間總體規劃、詳細規劃和土地使用標準等要求，并按照《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類(lèi)指南》明確土地規劃用途和建設項目用地類(lèi)型，旨在引導地方充分考慮實(shí)際用地需求報批城鎮用地，既節約集約用地，也避免建設項目因規劃依據不充分、規劃許可手續不完整而難以開(kāi)工建設。
二是分類(lèi)規范建設工程設計方案審查。建設工程設計方案是建設工程規劃許可證的核心審查要素，但各地對建設工程設計方案的表達內容、審查要求不盡相同，這既對建設工程規劃許可的權責界限造成影響，也不利于營(yíng)造公平高效的審批環(huán)境。去年1月國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面實(shí)行行政許可事項清單管理的通知》，提出持續推進(jìn)行政許可標準化、規范化、便利化。為進(jìn)一步規范建設工程規劃許可，《通知》再次重申“詳細規劃—規劃條件—建設工程規劃許可”的規劃傳導和實(shí)施管理要求，強調將涉及安全、主要控制線(xiàn)、景觀(guān)風(fēng)貌等管理要求作為建設工程設計方案的審查重點(diǎn)，并區分建筑工程、交通工程、管線(xiàn)工程三種項目類(lèi)型明確審查內容。
三是優(yōu)化鄉村建設規劃許可管理。針對鄉村規劃管理這一薄弱環(huán)節，《通知》從許可依據、審查內容等方面提出具體要求。《通知》強調村莊規劃是核發(fā)鄉村建設規劃許可證的依據，一般性村莊可在縣或鄉鎮國土空間規劃中形成“通則式”村莊空間用途管制規則，重點(diǎn)落實(shí)耕地和永久基本農田保護紅線(xiàn)、生態(tài)保護紅線(xiàn)、村莊建設邊界、安全風(fēng)險底線(xiàn)、歷史風(fēng)貌保護控制線(xiàn)等，加強鄉村建設、風(fēng)貌管控和環(huán)境整治等方面引導，隨鄉鎮國土空間規劃依法報批后，作為鄉村規劃管理的依據。《通知》還規定了農村村民住宅類(lèi)項目的審查內容，充分考慮鄉村建設項目實(shí)際，對農村村民住宅、污水處理設施、垃圾儲運、公廁等簡(jiǎn)易項目，鼓勵地方提供通用設計方案，簡(jiǎn)化鄉村建設規劃許可的審批流程，提高審批效率，助力鄉村振興。
推動(dòng)用途管制全周期數字化管理
《通知》推動(dòng)以數字化改革助力政府職能轉變，要求各地加快實(shí)景三維中國建設，豐富時(shí)空信息數據供給，為用途管制全周期數字化管理提供統一的時(shí)空數據基礎底板，推動(dòng)國土空間現狀信息、規劃信息、管理信息有機融合，促進(jìn)用途管制供給與需求在時(shí)空上快捷、精準、智能匹配，為實(shí)現用途管制數字化管理提供高效支撐。
同時(shí)，《通知》明確地方要依托現有信息平臺和監管系統，實(shí)施國土空間用途管制業(yè)務(wù)全周期數字化監管，以高效、公平、透明的監管倒逼規范審批、提升效率。《通知》還規定，有序推進(jìn)規劃許可電子證照應用，強化規劃用地審批信息共享，避免重復提交材料，積極通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、手機APP等為行政相對人提供在線(xiàn)辦理等服務(wù)，降低企業(yè)和群眾的經(jīng)濟成本和時(shí)間成本，提升服務(wù)質(zhì)量。
