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各省、自治區、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構：
實(shí)行最嚴格的土地管理制度，是由我國人多地少的國情決定的，也是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀(guān)，保證經(jīng)濟社會(huì )可持續發(fā)展的必然要求。去年以來(lái)，各地區、各部門(mén)認真貫徹黨中央、國務(wù)院部署，全面清理各類(lèi)開(kāi)發(fā)區，切實(shí)落實(shí)暫停審批農用地轉用的決定，土地市場(chǎng)治理整頓取得了積極進(jìn)展，有力地促進(jìn)了宏觀(guān)調控政策的落實(shí)。但是，土地市場(chǎng)治理整頓的成效還是初步的、階段性的，盲目投資、低水平重復建設，圈占土地、亂占濫用耕地等問(wèn)題尚未根本解決。因此，必須正確處理保障經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展與保護土地資源的關(guān)系，嚴格控制建設用地增量，努力盤(pán)活土地存量，強化節約利用土地，深化改革，健全法制，統籌兼顧，標本兼治，進(jìn)一步完善符合我國國情的最嚴格管理制度。現決定如下：
一、嚴格執行土地管理法律法規
(一)牢固樹(shù)立遵守土地法律法規的意識。各地區、各有關(guān)部門(mén)要深入持久地開(kāi)展土地法律法規的學(xué)習教育活動(dòng)，深刻認識我國國情和保護耕地的極端重要性，本著(zhù)對人民、對歷史負責的精神，嚴格依法管理土地，積極推進(jìn)經(jīng)濟增長(cháng)方式的轉變，實(shí)現土地利用方式的轉變，走符合中國國情的新型工業(yè)化、城市化道路。進(jìn)一步提高依法管地用地的意識，要在法律法規允許的范圍內合理用地。對違反法律法規批地、占地的，必須承擔法律責任。
(二)嚴格依照法定權限審批土地。農用地轉用和土地征收的審批權在國務(wù)院和省、自治區、直轄市人民政府。各省、自治區、直轄市、人民政府不得違反法律和行政法規的規定下放土地審批權。嚴禁規避法定審批權限，將單個(gè)建設項目用地拆分審批。
(三)嚴格執行占用耕地補償制度。各類(lèi)非農業(yè)建設經(jīng)批準占用耕地的，建設單位必須補充數量、質(zhì)量相當的耕地，補充耕地的數量、質(zhì)量實(shí)行按等級折算，防止占多補少、占優(yōu)補劣。不能自行補充的，必須按照各省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開(kāi)墾費。耕地開(kāi)墾費要列入專(zhuān)戶(hù)管理，不得減免和挪作他用。政府投資的建設項目也必須將補充耕地費用列入工作概算。
(四)禁止非法壓低地價(jià)招商。省、自治區、直轄市人民政府要依照基準地價(jià)制定并公布協(xié)議出讓土地最低價(jià)標準。協(xié)議出讓土地除必須嚴格執行規定程序外，出讓價(jià)格不得低于最低價(jià)標準。違反規定出讓土地造成國有土地資產(chǎn)流失的，要依法追究責任；情節嚴重的，依照《中華人民共和國刑法》的規定，以非法低價(jià)出讓國有土地使用權罪追究刑事責任。
(五)嚴格依法查處違反土地管理法律法規的行為。當前要著(zhù)重解決有法不依、執法不嚴、違反不究和濫用行政權力侵犯農民合法權益的問(wèn)題。要加大土地管理執法力度，嚴肅查處非法批地、占地等違法案件。建立國土資源與監察等部門(mén)聯(lián)合辦案和案件移送制度，既查處土地違法行為，又查處違法責任人。典型案件，要公開(kāi)處理。對非法批準占用土地、征收土地和非法低價(jià)出讓國有土地使用權的國家機關(guān)工作人員，依照《監察部國土資源部關(guān)于違反土地管理規定行為行政處分暫行辦法》給予行政處分；構成犯罪的，依照《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國土地管理法》、《最高人民法院關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問(wèn)題的解釋》和最高人民檢察院關(guān)于瀆職犯罪案件標準的規定，追究刑事責任。對非法批準征收、使用土地，給當事人造成損失的，還必須依法承擔賠償責任。
二、加強土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃實(shí)施管理
(六)嚴格土地利用總體規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃修改的管理。在土地利用總體規劃和城市總體規劃確定的建設用地范圍內，不得設立各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(園區)和城市新區(小區)。對清理后擬保留的開(kāi)發(fā)區，必須依據土地利用總體規劃和城市總體規劃，按照布局集中、用地集約和產(chǎn)業(yè)集聚的原則嚴格審核。嚴格土地利用總體規劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等原則性修改，必須報原批準機關(guān)批準。城市總體規劃、村莊和集鎮規劃也不得擅自修改。
(七)加強土地利用計劃管理。農用地轉用的年度計劃實(shí)行指令性管理，跨年度結轉使用計劃指標必須嚴格規范。改進(jìn)農用地轉用年度計劃下達和考核辦法，對國家批準的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等重點(diǎn)建設項目用地和城、鎮、村的建設用地實(shí)行分類(lèi)下達，并按照定額指標、利用效益等分別考核。
(八)從嚴從緊控制農用地轉為建設用地的總量和速度。加強農用地轉用審批的規劃和計劃審查，強化土地利用總體規劃和土地利用年度計劃對農用地轉用的控制和引導，凡不符合規劃、沒(méi)有農用地轉用年度計劃指標的，不得批準用地。為鞏固土地市場(chǎng)治理整頓成果，2004年農用地轉用計劃指標不再追加；對過(guò)去拖欠農民的征地補償安置費在2004年年底前不能足額償還的地方，暫緩下達該地區的2005年農用地的轉用計劃。
(九)加強建設項目用地預審管理。凡不符合土地利用總體規劃、沒(méi)有農用地轉用計劃指標的建設項目，不得通過(guò)項目用地預審。發(fā)展改革等部門(mén)要通過(guò)適當方式告知項目單位開(kāi)展前期工作，項目單位提出用地預審申請后，國土資源部門(mén)要依法對建設項目用地進(jìn)行審查。項目建設單位向發(fā)展改革等部門(mén)申請核準或審批建設項目時(shí)，必須附國土資源部門(mén)預審意見(jiàn)；沒(méi)有預審意見(jiàn)或預審未通過(guò)的，不得核準或批準建設項目。
(十)加強村鎮建設用地的管理。要按照控制總量、合理布局、節約用地、保護耕地的原則，編制鄉(鎮)土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，明確小城鎮和農村居民點(diǎn)的數量、布局和規模。鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。農村集體建設用地，必須符合土地利用總體規劃、村莊和集鎮規劃，并納入土地利用年度計劃，凡占用農用地的必須依法辦理審批手續。禁止擅自通過(guò)“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。禁止農村集體經(jīng)濟組織非法出讓、出租集體土地用于非農業(yè)建設。改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。引導新辦鄉村工業(yè)向建制鎮和規劃確定的小城鎮集中。在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。
(十一)嚴格保護基本農田。基本農田是確保國家糧食安全的基礎。土地利用總體規劃修編，必須保證現有基本農田總里不減少，質(zhì)量不降低。基本農田要落實(shí)到地塊和農戶(hù)，并在土地所有權證書(shū)和農村土地承包經(jīng)營(yíng)權證書(shū)中注明。基本農田保護圖件備案工作，應在新一輪土地利用總體規劃修編后三個(gè)月內完成。基本農田一經(jīng)劃定，任何單位和個(gè)人不得擅自占用，或者擅自改變用途，這是不可逾越的“紅線(xiàn)”。符合法定條件，確需改變和占用基本農田的，必須報國務(wù)院批準；經(jīng)批準占用基本農田的，征地補償按法定最高標準執行，對以繳納耕地開(kāi)墾費方式補充耕地的，繳納標準按當地最高標準執行。禁止占用基本農田挖魚(yú)塘、種樹(shù)和其他破壞耕作層的活動(dòng)，禁止以建設“現代農業(yè)園區”或者“設施農業(yè)”等任何名義，占用基本農田變相從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。
三、完善征地補償和安置制度
(十二)完善征地補償辦法。縣級以上地方人民政府要采取切實(shí)措施，使被征地農民生活不因征地而降地。要保證依法足額和及時(shí)支付土地補償費、安置補助費以及地上附著(zhù)物和青苗補償費。依照現行法律規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征地農民保持原有生活不平的，不足以支付因征地而導致無(wú)地農民社會(huì )保障費用的，省、自治區、直轄市人民政府應當批準增加安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，當地人民政府可以用國有土地有償使用收入予以補貼。省、自治區、直轄市人民政府要制訂并公布積壓市縣征地的統一年產(chǎn)值標準或區片綜合地價(jià)，征地補償做到同地同價(jià)，國家重點(diǎn)建設項目必須將征地費用足額死入概算。大中型水利、水電工程建設征地的補償費標準和移民安置辦法，由國務(wù)院另行規定。
(十三)妥善安置被征地農民。縣級以上地方人民政府應當制定具體辦法，使被征地農民的長(cháng)遠生計有保障。對有穩定收益的項目，農民可以經(jīng)依漢批準的建設用地土地使用權入股。在城市規劃區內，當地人民政府應當將因征地導致無(wú)地的農民，納入城鎮就業(yè)體系，并建立社會(huì )保障制度；在城市規劃區內，征收農民集體所有土地時(shí)，當地人民政府要在本行政區域內為被征地農民留有必要的耕作土地或安排相應的工作崗位；對不具備基本生產(chǎn)生活條件的無(wú)地農民，應當異地移民安置。勞動(dòng)和社會(huì )保障部門(mén)要會(huì )同有關(guān)部門(mén)盡快提出建立被征地農民的就業(yè)培訓和社會(huì )保障制度的指導性意見(jiàn)。
(十四)健全征地程序。在征地過(guò)程中，要維護農民集體土地所有權和農民土地承包經(jīng)營(yíng)權的權益。在征地依法報批前，要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民；對擬征土地現狀的調查結果須經(jīng)被征地農村集體經(jīng)濟組織和農戶(hù)確認；確有必要的，國土資源部門(mén)應當依照有關(guān)規定組織聽(tīng)證。要將被征地農民知情、確認的有關(guān)材料為征地報批的必備材料。要加快建立和完善征地補償安置爭議的協(xié)調和裁決機制，維護被征地農民和用地者的合法權益。經(jīng)批準的征地事項，除特殊情況外，應予以公示。
(十五)加強對征地實(shí)施過(guò)程監管。征地補償安置不落實(shí)的，不得強行使用被征土地。省、自治區、直轄市人民政府應當根據土地補償費主要用于被征地農戶(hù)的原則，制訂土地補償費在農村集體經(jīng)濟組織內部的分配辦法。被征地的農村集體經(jīng)濟組織應當將征地補償費用的收支和分配情況，向本集體經(jīng)濟組織成員頌，接受監督。農業(yè)、民政等部門(mén)要加強對農村集體經(jīng)濟組織內部征地補償費用分配和使用的監督。
四、健全土地節約利用和收益分配機制
(十六)實(shí)行強化節約和集約用地政策。建設用地要嚴格控制增量，積極盤(pán)活存量，把節約利用地放在首位，重點(diǎn)在盤(pán)活存量上下功夫。新上建設項目首先要利用現有建設用地，嚴格控制建設占用耕地、林地、草原和濕地。開(kāi)展對存量建設用地資源的普查，研究制定鼓勵盤(pán)活存量的政策措施。各地區、各有關(guān)部門(mén)要按照集約用地的原則，調整有關(guān)廠(chǎng)區綠化率的規定，不得圈占土地搞“花園式工廠(chǎng)”。在開(kāi)發(fā)區(園區)推廣多層標準廠(chǎng)房。對工業(yè)用地在符合規劃、不改變原用途的前提下，提高土地利用率和增加容積的，原則上不再收取或調整土地有償使用費。基礎設施和公益性建設項目，也要節約合理用地。今后，供地時(shí)要將土地用途、容積率等使用條件的約定寫(xiě)入土地使用合同。對工業(yè)項目必須有投資強度、開(kāi)發(fā)進(jìn)度等控制性要求。土地使用權人不按照約定條件使用土地的，要承擔相應的違約責任。在加強耕地占用稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅征收管理的同時(shí)，進(jìn)一步調整和完善相關(guān)稅制，加大對建設用地取得和保有環(huán)節的稅收調節力度。
(十七)推進(jìn)土地資源的市場(chǎng)化配置。嚴格控制劃撥用地范圍，經(jīng)營(yíng)性基礎設施用地要逐步實(shí)行有償使用。運用價(jià)格機制抑制多占、濫占和浪費土地。除按現行規定必須實(shí)行招標、拍賣(mài)、掛牌出讓的用地外，工業(yè)用地也要創(chuàng )造條件逐實(shí)行招標、拍賣(mài)、掛牌出讓。經(jīng)依法批準利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)建設的，應當按照市場(chǎng)價(jià)補繳土地出讓金。經(jīng)依法批準轉讓原劃撥土地使用權的，應當在土地有形市場(chǎng)公開(kāi)交易，按照市場(chǎng)價(jià)補繳土地出讓金；低于市場(chǎng)價(jià)交易的，政府應當行使優(yōu)先購買(mǎi)權。
(十八)制訂和實(shí)施新的土地使用標準。依照國家產(chǎn)業(yè)政策，國土資源部門(mén)對淘汰類(lèi)、限制類(lèi)項目分別實(shí)行禁止和限制用地，并會(huì )同有關(guān)部門(mén)制訂工程項目建設用地定額標準，省、自治區、直轄市人民政府可以根據實(shí)際情況制訂具體實(shí)施辦法。繼續停止高檔別墅類(lèi)房地產(chǎn)、高爾夫球場(chǎng)等用地的審批。
(十九)嚴禁閑置土地。農用地轉用批準后，滿(mǎn)兩年未實(shí)施具體征地或用地行為的，批準文件自動(dòng)失效；已實(shí)施征地，滿(mǎn)兩年未供地的，在下達下一年度的農用地轉用計劃時(shí)扣減相應指標，對具備耕作條件的土地，應當交原土地使用者繼續耕種，也可以由當地人民政府組織耕種。對用地單位閑置的土地，嚴格依照《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規定處理。
(二十)完善新增建設用地土地有償使用費收繳辦法。新增建設用地土地有償使用費實(shí)行先繳后分，按規定的標準就地全繳入國庫，不得減免，并由國庫按規定的比例就地分成劃繳。審計部門(mén)要加強對新增建設用地土地有償使用費和使用的監督檢查。對減免和欠繳的，要依法追繳。財政部、國土資源部要適時(shí)調整新增建設用地土地有償使用費要嚴格按法定用途使用，由中央支配的部分，要向糧食主產(chǎn)區傾斜。探索建立國有土地收益基金，遏制片面追求土地收益的短期行為。
五、建立完善耕地保護和土地管理的責任制度
(二十一)明確土地管理的權力和責任。調控新增建設用地總量的權力和責任在中央，盤(pán)活存量建設用地的權力和利益在地方，保護和合理利用土地責任在地方各級人民政府，省、自治區、直轄市人民政府應負主要責任。在確保嚴格實(shí)施土地利用總體規劃，不實(shí)破土地利用年度計劃的前提下，省、自治區、直轄市人民政府可以統籌本行政區域內的用地安排，依照法定權限對農用地轉有和土地征收進(jìn)行審批，按規定用途決定新增建設用地土地有償使用費地方分成部門(mén)的分配和使用，組織本行政區域內耕地占補平衡，并對土地管理法律法規執行情況進(jìn)行監督檢查。地方各級人民政府要對土地利用總體規劃確定的本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，政府主要領(lǐng)導的第一責任人。地方各級人民政府都要建立相應的工作制度，采取多種形式，確保耕地保護目標落實(shí)到基層。
(二十二)建立耕地保護責任的考核體系。國務(wù)院定期向各省、自治區、直轄市人民政府每年要向國務(wù)院報告耕地保護責任目標的履行情況。實(shí)行耕地保護責任考核的動(dòng)態(tài)監測和預警制度。國土資源部會(huì )同農業(yè)部、監察部、審計署、統計局等部門(mén)定期對各省、自治區、直轄市耕地保護責任目標履行情況進(jìn)行檢查和考核，并向國務(wù)院報告。對認真履行責任目標，成效突出的，要給予表彰，并在安排中央支配的新增建設用地土地有償使用費時(shí)予以?xún)A斜。對沒(méi)有達到責任目標的，要在全國通報，并責令限期補充耕地和補劃基本農田。對土地開(kāi)發(fā)整理補充耕地的情況也要定期考核。
(二十三)嚴格土地管理責任追究制。對違反法律規定擅自修改土地利用總體規劃的、發(fā)生非法占用基本農田的、未完成耕地保護責任考核目標的、減免和欠繳新增建設用地土地有償使用費的、未按期完成基本農田圖件備案工作的，要嚴肅追究責任，對有關(guān)責任人員由上級主管部門(mén)或監察部機關(guān)依漢定權限給予行政處分。同時(shí)，上級政府要責令限期整改，整改期間暫停農用地轉用和征地審批。具體辦法由國土資源部會(huì )同有關(guān)部門(mén)另行制訂。實(shí)行補充耕地監督的責任制，國土資源部門(mén)和農業(yè)部門(mén)負責對補充耕地的數量和質(zhì)量進(jìn)行驗收，對對驗收結果承擔責任。省、自治區、直轄市國土資源部門(mén)和農業(yè)部門(mén)要加強監督檢查。
(二十四)強化對土地執法行為的監督。建立公開(kāi)的土違法立案標準。對有案不查、執法不嚴的，上級國土資源部門(mén)要責令其作出行政處罰決定或直接給予行政處罰。堅決糾正違法用地只通過(guò)罰款就補辦合法手續的行為。對違法用地及其建筑物和其他設施，按法律規定應當折除或沒(méi)收的，不得以罰款、補辦手續取代；確需補辦手續的，依法處罰后，從新從高進(jìn)行征地補償和收取土地出讓金及有關(guān)規費。完善土地執法監察體制，建立國家土地督察制度，設立國家土地總督察，向地方派駐土地督察專(zhuān)員，監督土地執法行為。
(二十五)加強土地管理行政能力建設，2004年年底以前要完成省級以下國土資源管理體制改革，理順領(lǐng)導干部管理體制、工作機制和加強基層隊伍建設。市、縣人民政府要保證基層國土資源管理所機構、編制、經(jīng)費到位，切實(shí)發(fā)揮基層國土資源部門(mén)抓緊建立和完善統一的土地分類(lèi)、調查、登記和統計制度，啟動(dòng)新一輪土地調查，保證土地數據的真實(shí)性。組織實(shí)施“金土工程”。充分利用現代高新技術(shù)加強土地利用動(dòng)態(tài)監測，建立土地利用總體規劃實(shí)施、耕地保護、土地市場(chǎng)的動(dòng)態(tài)監測網(wǎng)絡(luò )。
各地區、各有關(guān)部門(mén)要以“三個(gè)代表”重要思想為指導，牢固樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀(guān)和正確的政績(jì)觀(guān)，把落實(shí)好最嚴格的土地管理制度作為對執政能力和依法行政能力的檢驗。高度重視土地的保護和合理利用，認真總結經(jīng)驗，積極推進(jìn)土地管理體制改革，不斷完善土地法制，建立嚴格、科學(xué)、有效的土地管理制度，維護好廣大人民群眾的根本利益，確保經(jīng)濟社會(huì )的可持續發(fā)展。
國務(wù)院
二OO四年十月二十一日
